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2758案通過50年 中國在聯合國交出成績單

1972年2月,北京,美國總統尼克松訪華期間,周恩來陪同尼克松、基辛格等人參觀。

1971年聯合國大會作出2758號決議,令中華人民共和國取代中華民國在聯合國的席次與代表權。圖為時任中國代表團團長的喬冠華(左)和副團長黃華得知表決結果後開心大笑。

圖為中國國家主席習近平和聯合國秘書長古特雷斯。

在聯合國維和行動中,中國派出的維和人員比其他四個常任理事國的總和還多。




(綜合報導)1971年10月25日,聯合國第26屆大會以76票贊成、35票反對、17票棄權,通過第2758號決議:承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表,中華人民共和國是安全理事會五個常任理事國之一,決定:恢復中華人民共和國的一切權利,承認其政府代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表,並立即把蔣介石的代表從聯合國組織及其所屬一切機構中非法佔據的席位驅逐出去。

中華民國第一個簽署《聯合國憲章》

1945年聯合國籌建之初,為了表揚中國對二戰的貢獻,中華民國取得第一個簽署《聯合國憲章》的榮譽;《聯合國憲章》第23條亦明載,中華民國是聯合國安全理事會五個常任理事國之一。
1949年10月1日,中華人民共和國宣告成立。從1950年開始,蘇聯等國即在歷次聯合國大會上提出「中國代表權問題」,認為應由中華人民共和國政府取代中華民國政府,在聯合國大會與安理會的席次。之後,社會主義國家阿爾巴尼亞曾多次提案,建議由中華人民共和國政府取代中華民國政府在聯合國的「中國席位」,但由於親美國家佔多數,提案始終未通過。
1961年至1971年間,由於亞、非洲新獨立國家大多支持中華人民共和國,美國乃改提「重要問題」議案,先確認「中國代表權問題」為重要問題,得過半數同意,其後任何改變中國代表權的議案,均需三分之二多數方能通過,保住了中華民國政府在聯合國的中國席次。
1971年7月9日至11日,美國總統尼克松的國安顧問基辛格,為實現尼克松訪華和中美關係正常化,以布建聯華制蘇的戰略目標,並從越戰脫身,去中國秘密訪問。在周恩來總理會見基辛格時,基氏承諾美國將逐步減少駐台的軍事力量;不支持「兩個中國」、「一中一台」、「台灣獨立」;美國會在聯合國支持中華人民共和國取得聯合國和安理會的席位,保證通過談判解決越戰。隨後雙方發表公報,宣佈尼克松將於1972年5月之前訪問中國。基辛格的秘密訪華及其達成的協議,令聯合國的「中國代表權問題」博弈丕變。

1971年10月25日通過2758案

1971年10月25日,在表決美、日等22國提出的「重要問題」案時,59票反對、55票贊成、15票棄權,該案被否決。時任美國常駐聯合國大使的老布什(George H. W. Bush)連同日本等19國,接著提出臨時動議,主張將阿爾巴尼亞和阿爾及利亞等23國提出的「恢復中華人民共和國在聯合國合法權利決議草案」(A/L.630)及附加文件1、2號決議草案分段表決,其中「把蔣介石的代表,從它在聯合國組織及其所屬一切機構中非法佔據的席位驅逐出去」作為另一項議案,如果能獲足夠贊成票,就有機會促成「雙重代表案」,即中華人民共和國將以安理會常任理事國身份參與聯合國,中華民國保持其聯合國普通會員國的席位。這個提案獲得蔣介石認可,但周恩來堅決反對且明言:只要蔣介石集團仍佔據中國席位,中華人民共和國就不願重返聯合國。因此,這個臨時動議在表決時以61票反對、51票贊成、16票棄權未獲通過,換言之,當時中華民國有65個友邦在表決時倒戈。最終,大會以76票贊成、35票反對、17票棄權,通過阿爾巴尼亞和阿爾及利亞的2758案。
中華人民共和國進入聯合國,增強了聯合國的普遍性、代表性和權威性。正如時任秘書長的吳丹(緬甸人)所言,「沒有中華人民共和國,聯合國絕不會成為真正的聯合國」。

五十年來的演變歷程

時至今日,中國恢復聯合國席位已屆滿50年,中國在聯合國的發展經歷了以下四個階段。
第一階段:學習觀望。在恢復席位初期,中國對聯合國的重要性認識不足,認為它無法解決實際問題,而只是一個「磨嘴皮」的論壇。因此,中國的參與並不積極,表決時只要與中國沒有直接關係的,就基本上不參加投票。中國雖是安理會理事國之一,但各國並不打心裡尊重中國,很多事情未與中國磋商,中國也未積極參與。
第二階段:跟跑適應。1978年改革開放以後,中國逐步加強對聯合國事務的參與度。中國在聯合國繳納會費的比重一開始定得非常高,後來根據人均收入等資料確立的會費分攤表來算,中國的會費由原先的4%降到不足1%。此外,在改革開放初期,中國還接受了聯合國的多邊援助,每年合計大約有5,000萬美元;雖然現在看來援助金額並不太大,但對當時的中國卻是一筆不小的幫助。
第三階段:主動有為。1990年代開始,中國對聯合國事務的參與更加積極,經常會主動與各國磋商,更在許多問題上表明自己的立場,並提交公眾文件或決議草案。1989年中國開始派遣軍事觀察員參與聯合國的維和行動。1990年以來,中國在聯合國框架下參與事項逐步擴大到和平與安全、經濟社會發展、人權等各個方面,中國在聯合國的影響和地位不斷提高。
第四階段:積極引領。2012年中共十八大以來,隨著綜合國力的提升,中國以更積極的態度和行動,扮演國際體系的參與者、維護者和建設者。2015年9月,習近平應聯合國秘書長潘基文之邀,出席聯合國成立70週年系列峰會。9月28日,習近平出席第70屆聯合國大會一般性辯論並發表「攜手構建合作共贏新夥伴 同心打造人類命運共同體」講話,宣佈中國決定設立為期10年、總額10億美元的「中國─聯合國和平與發展基金」;建設一支8,000人規模的維和待命部隊;並將向非盟提供總額為1億美元的無償軍事援助。

中國對聯合國的影響大增

聯合國的經費大多來自各會員國所繳納的會費;預算主要有兩項,一是經常預算,另一項是維和預算。2018年12月,聯合國大會通過2019年至2021年會費及維和攤款比率額決議,隨著中國成為世界第二大經濟體,所承擔的會費增至12%、維和攤款增至15.2%,僅次於美國。儘管中國承擔的會費大幅提升,但每年都準時全額繳清,從不拖欠。
在聯合國維和行動中,中國派出的維和人員比其他四個常任理事國的總和還多。30年來,中國先後參加了近30項聯合國維和行動,累計派出維和官兵5萬餘人次,同時還創建了一支8,000人的維和待命部隊。
中國在聯合國系統內廣結善緣、得道多助,這可從聯合國15個專門機構中有四個:國際民用航空組織(ICAO)、國際電信聯盟(ITU)、聯合國工業發展組織(UNIDO)、聯合國糧食及農業組織(FAO),由中國人擔任總幹事,而美、英、法均只分別領導世界銀行(WB)、國際勞工組織(ILO)、聯合國教科文組織(UNESCO),可見一斑。
對香港、新疆的攻擊遭挫

此外,最近美英等西方國家就香港及新疆問題對中國發起抹黑、攻擊行動,卻一一遭到挫敗,也印證中國在聯合國系統內得道多助。
今年3月12日,聯合國人權理事會(Human Rights Council, HRC)第46屆會議上,美國夥同G7和歐盟成員國提出聲明,抹黑港版國安法是壓制香港的民主自由,又攻擊新疆的職業培訓為集中營。西方不顧事實、妄圖干涉中國內政的倒行逆施,激起廣大發展中國家的群起反擊。白俄羅斯、古巴等國在會議上做了共同發言,反對西方在反恐怖主義和分裂主義上持有雙重標準。中國不僅頂住了西方的誣蔑,會議還通過了中國提交的《在人權領域促進合作共贏》決議。美國不甘失敗,在6月22日HRC第47屆會議上,再度提出類似聲明,結果又再度遭到多國否決,會議上還通過了中國提交的《發展對享有所有人權的貢獻》決議。
2006年3月15日聯合國第60屆大會通過設置HRC,由五個地區的47國組成。當時小布什(George W. Bush)總統派駐聯合國的代表、日後成為特朗普(Donald Trump)國安顧問的博爾頓(John Bolton)投了反對票。之後,美國抵制HRC長達三年,直到2009年奧巴馬(Barack Obama)時代美國才因新西蘭禮讓,當上HRC的理事。2016年美國第三度當選為理事,但2018年6月美國因以色列問題退出HRC。反觀中國,自2006年HRC成立時即當選為理事,之後更四度當選,中國也是HRC報告員五人小組的成員。


聯合國中國籍僱員偏少


隨著綜合國力的不斷增強及全球影響力日益提升,中國在聯合國體系內的話語權也與日俱增。「構建人類命運共同體」及「一帶一路」多次被納入聯合國文件和決議中。截至2020年11月,已有138個國家、31個國際組織簽署了201份共建「一帶一路」的文件。中國與聯合國合作共建「一帶一路」的主要路徑,包括與聯合國《2030年可持續發展議程》對接、利用南南合作的機制平台推進共建「一帶一路」。
不過,依筆者之見,中國在聯合國尚有一些待努力之處,其中中國籍僱員偏少的問題最值得關注。根據2017年的統計,聯合國體系美國籍僱員有5,274名,而中國籍只有1,114名。截至2018年底,聯合國秘書處D-1以上的高級別職員中,美國有42位,英國21位,德國16位,中國13位,印度有12位。聯合國工作人員的名額分配會參考會費比例,中國目前繳納12%的會費,但中國籍僱員的比例不到2%,列第11位,還在菲律賓、印度、俄羅斯等國之後。這缺失不僅會制約中國在聯合國體系內的影響力,還會影響世界對中國的認識。
習近平曾就國際組織與全球治理人才培養工作做出重要指示。筆者進一步建議,中國教育部和各大學應認真培養國際組織人才,鼓勵各大學院校有針對性地聯繫國際組織,創建長期聯繫,完善合作機制,即時採集並發佈國際組織的招聘資訊。如能持之以恆,應可彌補中國目前向各國際組織輸送人才不足的缺憾。

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